Государственно-частное партнерство (ГЧП) – ведем бизнес с городом

ГЧП – ведем бизнес с городом

Автор: Романенко Маргарита

Принципы деятельности государственного частного партнерства (ГЧП), преимущества городского законодательства перед федеральным: проблемы и возможности.

В период финансового кризиса и острой нехватки бюджетных средств в условиях растущей потребности мегаполиса в качественных, высокотехнологичных объектах социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, реализация социально-значимых проектов возможна только на базе взаимовыгодного сотрудничества государства и инвестора.

Поддержка частного сектора

Что характеризует частный сектор? В первую очередь: мобильность, стремление к совершенствованию технологий, инновациям. Благодаря ГЧП представители бизнес-сообщества способны обеспечить привлечение долевого и долгового (банковского) финансирования, эффективность управления процессами и использования ресурсов (в том числе, трудовых: квалифицированных подрядчиков и эксплуатирующих организаций). Государство, со своей стороны, реализуя правомочия собственника имущества, вовлекаемого в совместные проекты, может принимать на себя гарантии (в том числе, финансовые), обеспечивать административное сопровождение проекта (налоговые и иные льготы, организация взаимодействия между различными уровнями государственной власти), одновременно осуществляя свою основную функцию по соблюдению общественных интересов.

В последние годы в Санкт-Петербурге значительное развитие получило направление инвестиционной деятельности, связанное с участием Города в государственно-частных партнерствах, формы и принципы которого наряду с условиями и порядком заключения соответствующих соглашений (далее – Соглашения) нашли отражение в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (далее – Закон).

Первый опыт

Первым опытом реализации на практике Закона стало заключение трехстороннего Соглашения в целях развития (реконструкции, строительства и эксплуатации имущества) территории аэропорта «Пулково» с участием Санкт-Петербурга, партнера - ООО «Воздушные ворота северной столицы», учрежденного представителями международного концерна, и ОАО «Аэропорт «Пулково» - общества, 100 % акций которого находится в государственной собственности Санкт-Петербурга.

Преимущества госсударственно-частного партнерства

К преимуществам реализации крупного инфраструктурного проекта методами государственно-частного партнерства следует отнести:

• Возможность быстрой реализации проекта при минимальном объеме бюджетного финансирования.
• Возможность привлечения на конкурентной основе значительных внебюджетных финансовых ресурсов в развитие инфраструктуры.
• Распределение рисков между всеми участниками проекта. Риски, связанные с соблюдением сроков строительства, качеством работ по проектированию и строительству, обслуживанием объекта Соглашения и финансированием проекта, принимает на себя Партнер; риски, связанные с качеством предоставляемого для реализации проекта имущества, действиями органов государственной власти, изменением действующего законодательства - Город.
• Увеличение поступлений в городской бюджет за счет более эффективного оперирования объекта Соглашения победителем конкурса с использованием современных технологий, новационных методов управления.

Международный опыт госсударственно-частного партнерства

В отсутствие отечественного опыта заключения и реализации соглашений на основе государственно-частного партнерства важным прецедентом стало привлечение в качестве стратегического консультанта по проекту развития Аэропорта «Пулково» Всемирного банка (Word Bank), выбор технического, финансового и юридического консультантов, которые осуществляли детальную проработку соответствующих вопросов по проекту, основываясь на зарубежном опыте по аналогичным сделкам. Участие консультантов других стран позволило обеспечить доступ к международной передовой практике, повышение уровня доверия со стороны иностранных инвесторов, с которыми консультанты общались на одном профессиональном языке, повышение требований к заключаемому Соглашению и к детальной проработке его условий, что, в конечном счете, должно положительно повлиять на успешность реализации проекта.

Вопреки кризису

Начало проекта было положено в апреле 2008 года, когда Правительством Санкт-Петербурга был объявлен конкурс на право заключения соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта «Пулково». Функции организатора конкурса были переданы Санкт-Петербургскому государственному учреждению «Агентство стратегических инвестиций», играющему ключевую роль в координации стратегических инвестиционных проектов Города и обеспечившему взаимодействие между всеми участниками данного проекта.

С целью повышения интереса потенциальных участников конкурса к проекту в начале апреля 2008 года в газете «The Financial Times» было опубликовано объявление о проекте развития аэропорта «Пулково» в Санкт-Петербурге на основе ГЧП, а в мае 2008 года была организована и проведена презентация данного проекта в Лондоне в офисе Европейского Банка Реконструкции и Развития. В презентации приняли участие более 120 российских и зарубежных компаний - потенциальных участников конкурса, которые были представлены операторами крупнейших мировых аэропортов, инвестиционными компаниями, международными финансовыми институтами.

Несмотря на то, что проведение конкурса совпало с мировым финансовым кризисом, в мае 2009 года в конкурсную комиссию потупило три конкурсных предложения от компаний-участников: ООО «Невский аэропорт» (консорциум компаний Changi Airport, «Базовый Элемент»), ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы» (консорциум компаний Fraport, VTB, Horizon Air Investment), ОАО «Петропорт-концессии» (консорциум компаний Vienna Airport, ЗАО «Лидер», Газфонд, Газпромбанк). В ходе рассмотрения конкурсных предложений комиссией оценивались:

• Техническая часть конкурсного предложения (возможность проектирования и строительства предлагаемых объектов, условия эксплуатации аэропортового комплекса, сроки и график строительства, план технического сопровождения проекта, условия расширения рынка авиаперевозок, предлагаемые конкурсантом план управления рисками и план управления безопасностью аэропорта, порядок перевода сотрудников, условия защиты окружающей среды и т.д.),
• Финансовая часть конкурсного предложения (в том числе финансовая модель, которая детализирует операционные и финансовые допущения относительно: объема авиаперевозок, тарифов на основные аэропортовые услуги, уровня доходов и размера платежа Городу, суммы долга и порядок возврата долга, объемы собственных средств, политику распределения дивидендов и т.д.),
• а также Юридическая часть конкурсного предложения (юридическая чистота представленных документов, значительность предлагаемых конкурсантом изменений к проекту Соглашения, подготовленного Городом, в первую очередь в отношении перераспределения рисков по проекту и размеров ответственности). В результате комплексной оценки представленных материалов, в том числе оценки соответствия Технической части финансовому предложению, победителем конкурса было признано ООО «Воздушные ворота северной столицы».

По итогам переговоров, длившихся в общей сложности 4 месяца, 30 октября 2009 года Соглашение было подписано и после выполнения необходимых предварительных условий (подготовка сопутствующих договоров по передаче имущества, предоставление партнером городу банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения обязательств по соглашению, а также документального подтверждения наличия финансовых средств, необходимых партнеру для исполнения обязательств по соглашению) вступило в силу в апреле 2010 года в момент передачи аэропорта «Пулково» партнеру.

Все перечисленные выше этапы, с точки зрения международной практики ГЧП, являются стандартными и каждый из них имеет важное значение для успеха проведения конкурса и реализации проекта в целом.

На сегодня возможности, заложенные в Законе, позволили передать частному сектору обязательства государства по разработке, строительству, финансированию и управлению объектами аэропортовой инфраструктуры. Городской закон в качестве основы построения эффективной модели взаимодействия государства и частного бизнеса выбран не случайно. Закон предлагает различные (по объему прав и обязанностей, видам и условиям использования вовлекаемого в проект и создаваемого в ходе его реализации имущества) формы участия государственного и частного элементов в соответствующих проектах. Благодаря изменениям, внесенным в него в 2011 году, уточнен порядок предоставления вовлекаемых в ГЧП-проекты земельных участков, предусмотрен ряд преференций для лиц, участвующих в государственно-частных партнерствах и реализующих социально значимые проекты и проекты, направленные на развитие образования, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, здравоохранения в Санкт-Петербурге. По сравнению с ним Федеральный закон «О концессионных соглашениях», содержащий ограничения по срокам возможной перемены сторон по соглашению (после завершения инвестиционной фазы проекта), запрет залога прав концессионера по соглашению, ограничения по числу кредиторов, с которыми может быть заключено прямое соглашение, не дает возможности для построения гибких правовых конструкций, учитывающих интересы всех сторон, и в значительно меньшей степени адаптирован к сложившейся международной практике реализации государственно-частных партнерств.

Новые рубежи

О первых успехах реализации механизма ГЧП на примере проекта развития аэропорта «Пулково» можно будет судить не ранее 2014 года (запланированная дата завершения строительства первой очереди), тогда как общий срок реализации проекта составляет 30 лет с момента заключения Соглашения. Тем не менее, уже сейчас город и потенциальные инвесторы готовы осваивать новые рубежи, примеряя на себя роли участников государственно-частного партнерства. Ряд ГЧП-проектов с участием Санкт-Петербурга находится в различных стадиях реализации (подготовка постановлений Правительства Санкт-Петербурга, проведение конкурсных процедур). К ним относятся:

• строительство Дворца искусств на Васильевском острове;
• создание автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»;
• реконструкция объектов Северной водопроводной станции Санкт-Петербурга;
• строительство образовательных учреждений на территории жилого района «Славянка» и жилого района «Новая Ижора» в Санкт-Петербурге.

Насколько эффективным окажется привлечение в традиционно государственную сферу экономики частных инициатив и капиталов, будут ли достигнуты поставленные городом задачи повышения уровня функционирования создаваемых объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов, покажет время.